16/08/2022
ANTARA PERENCANAAN DAN OTONOMI DAERAH
Menyimak mekanisme perencanaan pembangunan di Indonesia dewasa kini dirasakan membingungkan dan cenderung tumpang tindih satu sama lain. Dalam Undang-undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) dijelaskan pada pasal 3 ayat 3 bahwa hasil dari sebuah perencanaan adalah Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) 20 tahun, Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) 5 Tahun dan Rencana Kerja Tahunan (RKP/RKPD) 1 tahun. Hal ini berarti dalam jangka waktu tertentu ada tiga produk perencanaan yang wajib dihasilkan oleh pemerintahan pada berbagai level. Pada level pemerintah pusat terdapat Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). Pada level pemerintah daerah (Provinsi dan Kabupaten/Kota) juga diwajibkan memilki ketiga dokumen (RPJPD,RPJMD dan RKPD) tersebut dimana kesemuanya itu harus saling berkaitan secara hierarki dan tidak bisa terlepas satu sama lain.
Keterkaitan ini diuraikan pada pasal 5 UU SPPN sebagai berikut :
1. RPJP Daerah memuat visi, misi, dan arah pembangunan Daerah yang mengacu pada RPJP Nasional.
2. RPJM Daerah merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program Kepala Daerah yang penyusunannya berpedoman pada RPJP Daerah dan memperhatikan RPJM Nasional, memuat arah kebijakan keuangan Daerah, strategi pembangunan Daerah, kebijakan umum, dan program Satuan Kerja Perangkat Daerah, lintas Satuan Kerja Perangkat Daerah, dan program kewilayahan disertai dengan rencana-rencana kerja dalam kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif.
3. RKPD merupakan penjabaran dari RPJM Daerah dan mengacu pada RKP, memuat rancangan kerangka ekonomi Daerah, prioritas pembangunan Daerah, rencana kerja, dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat.
Kata-kata “mengacu” dan “memperhatikan” memiliki makna imperatif bahwa dokumen-dokumen perencanaan harus terintegrasi secara hierarki, artinya perencanaan pemerintah kabupaten/kota harus sesuai dengan perencanaan propinsi dan nasional/pusat, demikian p**a perencanaan propinsi harus menyesuaikan dengan perencanaan nasional/pusat secara berjenjang.
Integrasi perencanaan pembangunan ini dipertegas dalam Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah pada BAB II Pasal 2 dijelaskan tentang prinsip perencanaan pembangunan daerah yaitu bahwa Perencanaan pembangunan daerah merupakan satu kesatuan dalam sistem perencanaan pembangunan nasional, Jika dianalogikan pada tubuh manusia bahwa perencanaan nasional merupakan kepala/otaknya sementara perencanaan pembangunan daerah merupakan badannya dan biasanya pergerakan tubuh kita akan sangat tergantung pada sensor motorik yang terdapat di otak.
Pada tahap ini mungkin kita tidak melihat permasalahan yang mendasar dalam perencanaan pembangunan artinya keterkaitan tersebut sangatlah wajar sebagai bentuk integritas pemerintah daerah yang taat terhadap konsep Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun ketika melihat kewenangan daerah otonom sebagaimana tercantum dalam Undang-undang 32 Tahun 2004 tentang Otonomi Daerah dimana dijelaskan pada pasal 10 bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan, hal ini kemudian menjadi sangat bias. Dikatakan bias karena ketika perencanaan “diwajibkan” untuk saling terintegrasi satu sama lain, justru pada sisi lain daerah otonom diberikan kewenangan penuh dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya masing-masing. Dan untuk mengurus itu semua diperlukan mekanisme perencanaan pembangunan daaerah yang mandiri dan benar-benar sesuai dengan kebutuhan daerah didasarkan pada potensi yang tersedia.
Belum lagi sistem politik yang kita anut sekarang ini, dimana seorang kepala daerah dipilih secara langsung, memungkinkan terjadinya ambiguitas dalam perencanaan, karena visi dan misi seorang kepala daerah akan sangat tergantung kepada kepentingan politik, padahal visi dan misi inilah yang akan menjadi sumber utama dalam menjabarkan perencanaan pembangunan daerah jangka menengah dan tahunan. Visi dan misi seorang bupati tentu akan sangat berbeda dengan visi dan misi seorang gubernur, bahkan presiden sekalipun, namun kabupaten/kota “dipaksakan” untuk menjabarkan visi dan misi ke dalam dokumen perencanaan tersebut secara terintegrasi dengan perencanaan provinsi dan nasional. Kondisi ini menyebabkan inkonsistensi dalam perencanaan pembangunan karena proses integrasi antar berbagai dokumen perencanaan secara berjenjang mengakibatkan terjadinya distorsi. Visi dan misi seorang kepala daerah biasanya akan sangat tergantung dengan potensi dan kondisi daerah, sementara potensi daerah akan berbeda satu sama lain dan pada tahapan ini bisakah perencanaan terintegrasi secara utuh sementara masing-masing daerah berpijak pada pondasi perencanaan yang berbeda.
Ketika kabupaten menetapkan fokus utama RPJMD pada sektor pendidikan, sementara RPJMD Propinsi menetapkan fokus utama pada pengembangan pariwisata, pertanyaanya kemudian bagaimana bisa kedua visi ini bertemu dalam satu wadah yang sama dan saling menyesuaikan diri? Belum lagi timing penetapan RPJMD yang berbeda, misalnya Kabupaten menetapkan RPJMD pada tahun 2011 sesuai dengan pelantikan bupati terpilih, sementara disisi lain propinsi menetapkan RPJMD pada tahun 2012 dan RPJMN ditetapkan tahun 2009, maka pada titik ini pengintegrasian perencanaan menjadi sangat tidak terukur karena terlalu banyak variable yang harus diubah diatas pondasi yang saling bersebrangan
Fakta empiris yang paling nyata dilapangan dari distorsi ini adalah salah satunya dilihat dari Dana Alokasi Khusus (DAK). DAK merupakan program pemerintah pusat yang merupakan prioritas nasional dan menjadi urusan daerah. Ketika berbicara program prioritas nasional maka DAK merupakan bagian dari perencanaan pemerintah pusat. Daerah penerima DAK menerima secara take for guaranteed (top-down), sementara prioritas maupun kebutuhan daerah tidak bisa begitu saja didikte dari pemerintah pusat karena yang tahu kebutuhan adalah daerah itu sendiri dan hal ini seringkali terjadi diberbagai daerah, DAK diberikan tidak sesuai dengan kebutuhan.
Keadaan diatas memberikan gambaran kepada kita betapa sistem perencanaan pembangunan yang diterapkan sekarang bisa dikatakan carut-marut. Pada satu sisi undang-undang otonomi daerah memberikan keleluasaan kepada daerah untuk mengembangankan diri sesuai dengan potensi masing-masing (UU 32 Tahun 2004) sementara disisi lain dalam undang-undang tentang sistem perencanaan beserta turunannya mengisyaratkan terjadinya integrasi perencanaan pada semua tingkatan pemerintahan, padahal perencanaan merupakan titik sentral (pondasi) dalam sebuah manajemen pemerintahan yang seyogyanya berdiri diatas keyakinan diri untuk berkembang sesuai potensi,analisis, dan kebutuhan diri.
Berdasarkan hal tersebut diatas, maka merekontruksi mekanisme perencanaan pembangunan merupakan sebuah keniscayaan, karena jika tidak segera ditangani maka selama itu p**a kita berkutat pada masalah yang sama setiap tahunnya. Kepala dilepas dan ekornya dipegang merupakan paradigma lama yang harus segera ditinggalkan, sekarang yang harus dilakukan pemerintah adalah melepas kepala dan memasang tali yang panjang pada ekornya, biarkan daerah bermimpi setinggi-tingginya dengan pengendalian dan pengawasan yang lebih longgar untuk dapat berkreasi seoptimal mungkin.
Memangkas Birokrasi Perencanaan
Perencanaan bagaimanapun juga memiliki makna penting dalam pembangunan dan merupakan pondasi utama dalam rangka melaksanakan program ataupun kegiatan dalam pembangunan daerah. Perencanaan sebagaimana tertuang dalam undang-undang sistem perencanaan pembangunan nasional didefinisikan sebagai proses untuk menentukan tindakan masa depan yang tepat, melalui urutan pilihan, dengan memperhitungkan sumber daya yang tersedia.
Definisi diatas memberikan garis yang tegas bahwa perencanaan merupakan ranah masing-masing daerah disesuaikan dengan kebutuhan dan potensi yang tersedia. Pihak manapun tidak dapat memasuki wilayah perencanaan suatu daerah/wilayah karena sifatnya yang khas. Maka terjadinya integrasi perencanaan merupakan anomali dalam perencanaan yang mengakibatkan perencanaan tidak dapat berjalan dengan baik karena terjadinya benturan baik pada tataran teori maupun pada tataran pelaksanaanya.
Guna melepaskan perencanaan dari intervensi pihak manapun namun tetap sejalan dengan prinsip-prinsip perencanaan pembangunan nasional maka diperlukan simplifikasi dalam sistem perencanaan pembangunan nasional dan hal pokok yang perlu mendapatkan perhatian adalah mendefinisikan kembali makna otonomi daerah, karena bagaimanapun juga sistem perencanaan pembangunan nasional tidak bisa terlepas dari kewenangan daerah dalam menjalankan fungsi pemerintahan. Seyogyanya otonomi dikembalikan kepada otonomi asli yaitu desa, namun kuantitas desa yang sangat banyak disamping juga secara kualitas masih belum memadai sehingga berimplikasi sangat rentan terhadap mekanisme perencanaan secara nasional. Maka cara yang paling efektif dalam mereka ulang otonomi daerah adalah dengan memberdayakan kabupaten/kota sebagai daerah otonom sementara propinsi bertindak sebagai kepanjangan tangan dari pemerintah pusat.
Ketika pemerintah propinsi bertindak sebagai wakil dari pemerintah pusat maka secara otomatis gubernur merupakan kepanjangan tangan seorang presiden sehingga tidak lagi memerlukan perencanaan dalam menjalankan fungsi pemerintahan karena telah terakomodir dalam perencanaan pemerintah pusat. Dengan demikian mekanisme perencanaan semakin simple hanya tinggal menyelaraskan perencanaan antara tingkat kabupaten/kota dengan kebijakan perencanaan pemerintah pusat dan pemerintah propinsi bertindak sebagai mediator.
Yang terjadi dewasa kini adalah pemerintah propinsi bertindak sebagai kepala daerah yang mengeksekusi proyek-proyek yang menjadi kewenangan perencanaan propinsi dan dilaksanakan dalam wilayah kewenangan kabupaten/kota. Meskipun propinsi memiliki kewenangan dalam melaksanakan proyek pembangunan di kabupaten, namun seringkali proyek-proyek ini tidak sesuai dengan prioritas pembangunan kabupaten/kota akibatnya tidak tepat sasaran. Proses penyelarasan dokumen perencanaan hanya merupakan formalitas belaka karena pada akhirnya pemerintah propinsi memiliki agenda tersendiri yang bertolak belakang dengan kebutuhan kabupaten/kota.
Berangkat dari hal tersebut diatas maka kemudian sangat wajar ketika memposisikan propinsi sebagai wakil dari pemerintah pusat dan bertindak sebagai koordinator berbagai pembangunan dikabupaten/kota dari mulai perencanaan sampai kepada pelaksanaannya sehingga selaras dengan cita-cita dan tujuan nasional. Disamping fungsi koordinasi kehadiran pemerintah propinsi juga berperan sebagai katalisator antara pemerintah kabupaten/kota dengan pemerintah pusat terkait dengan perencanaan, pengendalian, evaluasi dan pelaporan pelaksanaan pembangunan daerah pada berbagai sektor pembangunan.
Terjadinya pemutusan mata rantai dalam perencanaan tidak serta merta menjadikan pemerintah pusat bertindak absolut dalam melaksanakan perencanaan pembangunan nasional (RPJMN dan RKP) terkait dengan perencanaan kabupaten/kota namun tetap memperhatikan potensi dan kebutuhan masing-masing daerah. Artinya sistem perencanaan pembangunan nasional secara utuh dan terintegral merupakan potongan mozaik dari perencanaan pembangunan daerah.
Penutup
Masalah utama perencanaan adalah masih belum jelasnya pembagian kewenangan konkuren antara pemerintahan pusat, propinsi dan kabupaten/kota. Masing-masing memiliki “ego” yang melekat kuat untuk tidak melepas apa yang selama ini telah berjalan. Proses integrasi perencanaan akan mengalami kesulitan yang luar biasa ketika masing-masing kepala memiliki latar belakang yang berbeda-beda dalam memandang sudut pembangunan. Maka untuk memutus mata rantai perencanaan tidak bisa hanya mendasarkan diri kepada metodologi yang dibuat secara baku dan ilmiah karena tidak akan bisa bekerja dengan baik selama pondasi yang menjadi landasan metodologi itu masih sangat rapuh yaitu peletakkan otonomi daerah yang masih ambigu terutama antara propinsi dengan kabupaten/kota yang seringkali tidak sejalan karena karena masing-masing pihak mengklaim sebagai “pemilik” wilayah dan berhak untuk melakukan apapun untuk pembangunan.
Penulis
Muhamad Ogie Nugraha
Funsionalis Analis Kebijakan Publik
Bappeda Pandeglang
